Barry N. Stein,
em "Refugees" n 1 - 1995
ACNUR, Genebra
Apesar dos esforços desenvolvidos até à data nem sempre se terem revelado generosos ou bem sucedidos, as organizações regionais desempenham um papel cada vez mais significativo na resposta aos problemas actuais e futuros dos refugiados em todo o mundo.
Várias organizações regionais e formações "ad hoc" de actores regionais já envidaram esforços para intervir em vários problemas relativos a refugiados. Normalmente, estes esforços desenvolvem-se quando a própria região rejeita a solução avançada pela comunidade internacional, quando a comunidade internacional prevê medidas insignificantes ou não toma quaisquer medidas para encontrar uma solução.
A resposta regional tem como objectivo promover o seu próprio plano de acção face ao problema de refugiados. Por vezes, as organizações regionais empreendem os seus esforços em estreita cooperação com o ACNUR, como aconteceu na América Central e no Sudeste Asiático. Noutros casos, como no Camboja, Libéria ou Ruanda, as organizações regionais podem cooperar com as missões das Nações Unidas para a manutenção da paz, que incluem o ACNUR.
Infelizmente, a definição do termo "regional" é muito insuficiente. A Carta das Nações Unidas refere-se a "Acordos Regionais" sem nunca os definir. Em 1945, as únicas instituições regionais existentes eram a Liga Árabe e a Organização dos Estados Americanos (OEA) e,deste modo, a imprecisão dos redactores permitiu um grande grau de flexibilidade no desenvolvimento de abordagens regionais para problemas regionais.
Outros como formações regionais "ad hoc", constituídas por um período limitado e com um objetivo específico, como o Plano Integrado de Ação para os Refugiados Indo-Chineses (PIA), a Conferência Internacional sobre os Refugiados da América Central (CIREFCA), a Conferência Regional dos Chefes de Estado da África Central.
Não havendo uma definição de "região", não só qualquer grupo formado por alguns países vizinhos pode ser considerado um acordo regional, como se mantêm imprecisas entretanto, algumas das características de uma região, nomeadamente:
três ou mais estados geograficamente próximos;dependência mútua decorrente de interesses comuns;a que se define como um problema "ad hoc", por exemplo a presença de refugiados;e unidades inter-relacionadas, cujas actividades constituem determinantes significativas nas políticas de cada um deles.Estreitamente relacionada com os esforços regionais, mas distinta destes, é a ideia de uma resposta integrada para o problema dos refugiados. Uma resposta integrada engloba uma variedade de medidas diferentes, mas combinadas, relacionadas com a situação dos refugiados. O "pacote" de medidas necessárias para obter uma solução pode incluir asilo temporário, "non-refoulement", repatriamento voluntário com acompanhamento do ACNUR no país de origem, bem como assistência na reintegração e, talvez, a integração local ou a reinstalação dos refugiados que recusam regressar.
Uma resposta integrada pode ser inteiramente prevista dentro de um país, envolvendo medidas concertadas a favor dos refugiados, retornados, pessoas deslocadas, residentes, soldados desmobilizados e comunidades afectadas, assim como medidas para eliminar as causas primordiais e promover o desenvolvimento.
As abordagens regionais tendem a ser respostas integradas devido à interdependência de medidas concertadas. Por exemplo, os campos de refugiados no país de acolhimento não podem ser fechados, a menos que o país de origem esteja disposto a eliminar as causas da fuga e aceite os retornados. Contudo, a eliminação das causas da fuga pode estar parcialmente dependente dos países vizinhos restringirem os fluxos de ajuda política e militar a grupos rebeldes. Abordagens integradas e inter-relacionadas são inerentes ao regionalismo e, por sua vez, as acções unilaterais, ainda que podendo ser facilmente implementadas, são susceptíveis de conduzir a acções de retaliação bloqueando soluções e deixando todas as partes numa situação ainda pior.
As respostas regionais, reflectindo as complexas causas dos problemas de refugiados, muitas vezes, não se limitam a tratar da questão dos refugiados -- nem consideram os refugiados, como sendo de facto, a questão central. Os esforços regionais centram-se no país de origem. A preocupação é terminar o conflito e construir a paz, evitar as fugas, prevenir a perda da pátria ou trazer os refugiados de regresso ao seu país de origem. Se as condições no país de origem não forem encaradas, então, a situação interna que causou a fuga ou expulsão pode deteriorar-se, conduzindo a mais refugiados, tensão e instabilidade. Isto pode afectar os países vizinhos. As situações que envolvem refugiados são, manifestamente, uma importante fonte de tensões internacionais.
Os esforços regionais têm vindo a participar nas respostas às situações de refugiados, nomeadamente na crise de refugiados húngaros de 1956 e no projecto da Convenção da OUA de 1969 que Rege os Aspectos Específicos dos Problemas dos Refugiados em África. A Guerra Fria e a rígida polarização do mundo daí resultante, distorceu consideravelmente o potencial das respostas regionais, ao criticar severamente os países de origem como "perseguidores", impedindo, desse modo, medidas no país de origem que pudessem evitar fluxos de refugiados ou promovessem o repatriamento.
Nos finais dos anos setenta, os actores regionais em África e no Sudeste Asiático começaram a questionar as suas funções de assistência internacional aos refugiados. Devido à relutância de envolver o país de origem nas conversações e negociações, a abordagem internacional prevalecente para os problemas dos refugiados consistia em realçar a integração local como solução duradoura e, deste modo, lançar os enormes encargos dos refugiados sobre os vizinhos do país de origem.
Em África, questionou-se essa abordagem em Maio de 1979, aquando da Conferência Pan-Africana sobre a Situação dos Refugiados em África que, subsequentemente, conduziu à Conferência Internacional de Assistência aos Refugiados em África, de 1981 (CIARA) e a uma segunda CIARA, em 1984. Nessa altura, existiam várias centenas de milhares de refugiados em acampamentos africanos, que tinham sido criados com a ajuda da comunidade internacional. No entanto, a maioria dos refugiados africanos instalara-se espontaneamente beneficiando de reduzida assistência internacional e constituindo um pesado fardo para os países de acolhimento. Enquanto o Secretário Geral, o ACNUR e os doadores defendiam a necessidade de integração local como solução duradoura, os países de acolhimento africanos presentes nas duas conferências CIARA, davam ênfase ao repatriamento voluntário como "solução ideal", bem como a necessidade de uma maior repartição de encargos internacional para ajudar as frágeis infra-estruturas de acolhimento das regiões afectadas por refugiados.
Os esforços regionais integrados nem sempre são generosos para com os refugiados. Desde 1975, os países do Sudeste Asiático têm empreendido acções -- primeiro unilateralmente e, mais tarde, de forma concertada -- de modo a obterem as suas soluções preferidas para o problema dos refugiados Indo-Chineses. Essas soluções não visam conceder residência permanente ou de longo prazo a qualquer antigo "boat-people".
Os países de asilo insistiram para que todos os requerentes de asilo fossem rapidamente reinstalados fora da região ou regressassem -- se necessário, involuntariamente -- aos seus países de origem. O dispositivo de que se serviram os países de origem, não signatários da Convenção relativa aos refugiados, consistia na sua capacidade em permitir ou impedir a decisão de primeiro asilo para aqueles que fugiam do Vietname, Camboja e Laos. O uso deste dispositivo -- que custou milhares de vidas de refugiados -- conduziu a duas conferências internacionais: a Conferência Internacional sobre Refugiados e Pessoas Deslocadas no Sudeste Asiático, em 1979, e a Conferência Internacional sobre Refugiados Indo-Chineses, em 1989 (ICIR).
Na ICIR, realizada em 1989, foi aprovado um Plano Integrado de Acção (PIA), cujo Comité Dirigente estabeleceu como meta o final de 1995 para conseguir a quase completa resolução do problema, nos termos definidos pelos países do Sudeste Asiático. O país de origem, o Vietname, foi pressionado para reduzir ou acabar com o fluxo de refugiados, através da expansão dos canais de migração legal, do controlo da migração clandestina e ilegal, da redução da pressão que forçava as pessoas a fugir e do impedimento de saídas.
Embora pudessem pressionar com o seu plano, os Estados do Sudeste Asiático necessitavam da cooperação do Vietname e dos países ocidentais de reinstalação para atingirem os seus objetivos.
A Conferência Internacional sobre os Refugiados da América Central (CIREFCA), em Maio de 1989, constituiu não só um notável pilar do processo de paz regional que começou no início da década de 1980, mas também um importante marco na contínua busca para o desenvolvimento e para a paz. A Declaração de Cartagena de 1984, o Decreto de Contadora para a Cooperação e para a Paz de 1986 e o Acordo de Esquipulas II de 1987 (o Plano de Paz de Arias), são outros marcos importantes de um processo alargado e coordenado na região, para promover a paz, dar assistência a pessoas desenraizadas, repatriar refugiados e fortalecer as democracias e os direitos humanos.
Em meados de 1980, os Estados da América Central lançaram um processo que lhes permitiu ultrapassar os papéis que desempenhavam durante a Guerra Fria de clientes e peões das superpotências, adoptando uma solução regional para os seus problemas comuns e inter-relacionados. Entre 1981 e 1990, os protagonistas da Guerra Fria gastaram cerca de 12 biliões de dólares na região, e as pressões e as expectativas ideológicas das superpotências agravaram a crise ameaçando envolver toda a região.
Em 1987, os Presidentes dos Estados da América Central ocuparam-se do assunto, assinando o Plano de Paz de Arias. O plano exigia o cessar-fogo, a coexistência pacífica entre a Nicarágua e os países vizinhos, garantias quanto às preocupações de segurança dos E.U.A e o fim da intervenção nos assuntos internos dos outros países.
Além disso, o acordo reconhecia que não podia haver uma paz duradoura sem haver iniciativas procurando resolver os problemas dos refugiados, retornados, pessoas deslocadas e apelava para que a ajuda internacional participasse nesses esforços. É este o papel da CIREFCA, uma importante peça humanitária deste processo e programa mais alargado que inclui tratados de paz, eleições e esforços das Nações Unidas para a manutenção e construção da paz.
As operações da CIREFCA, implementadas conjuntamente pelo ACNUR e pelo PNUD, constituem uma interessante tentativa da comunidade internacional de apoiar países debilitados e devastados, ocupados na construção da paz após o conflito, contribuindo para a consolidação da paz. A CIREFCA participou no repatriamento para a Nicarágua, El Salvador e Guatemala, e na aceitação de alguns desenraizados para instalação local permanente na Costa Rica, Belize e México, para desenvolvimento a curto e a longo prazo, no contexto de um processo de paz regional. Desde a fundação da CIREFCA, terminaram dois dos três conflitos armados e foram assinados acordos, consolidando as perspectivas de pôr fim a trinta anos de conflito armado na Guatemala.
Por último, não tão bem sucedidas como a CIREFCA, mas à sua medida mais heróicas, têm sido as tentativas regionais para abordar os conflitos na Libéria e no Ruanda. Em Agosto de 1990, a Comunidade Económica dos Estados da África Ocidental (ECOWAS) efectuou uma intervenção militar sem precedentes na guerra civil da Libéria, que tinha desalojado mais de metade da população do país e provocado a fuga de 600 mil liberianos para a Guiné, Serra Leoa e Costa do Marfim. Confrontada com um conflito de proporções de quase genocídio, um enorme afluxo de refugiados para três Estados membros, um governo que não conseguia governar e, perante a ameaça das hostilidades se alastrarem aos Estados vizinhos, uma organização internacional a nível regional foi capaz de encontrar a vontade política para intervir, separar as partes em combate e conduzir à assinatura de um acordo de paz.
A ECOWAS só entrou em acção na Libéria após o Conselho de Segurança das Nações Unidas -- por apelo dos seus Estados membros (Etiópia e Zaire), que queriam evitar que se criasse um precedente que lhes podia ser aplicável -- rejeitar os esforços envidados para que a crise da Libéria fosse contemplada na agenda do Conselho.
Em Novembro de 1992, a ECOWAS impôs um embargo de armas e exportações à Libéria. O Conselho de Segurança das Nações Unidas ocupou-se, finalmente, da questão em Novembro de 1992 quando, a pedido da ECOWAS, impôs também um "embargo completo e total" de todas as armas.
Em 1993, a ECOWAS patrocinou a assinatura do Acordo de Paz de Cotonou. Mais tarde, a pedido da ECOWAS, o Conselho de Segurança criou a Missão de Observação das Nações Unidas na Libéria (UNOMIL) para fazer o acompanhamento da implementação do acordo. Foi necessário o envolvimento das Nações Unidas devido à desconfiança de uma das facções de que a Nigéria dominava a ECOWAS.
Infelizmente, o processo de paz na Libéria estagnou, com senhores da guerra apolíticos reclamando o poder, eleições marcadas e consecutivamente adiadas e poucos combatentes desarmados. Os ataques ao pessoal da UNOMIL e da ECOWAS levaram à redução das forças e eram um sinal de que as missões de manutenção da paz poderiam acabar se não se verificassem progressos nos esforços para a paz.
Contudo, a ECOWAS tem envidado esforços notáveis para fazer face à crise na Libéria. Como é normal num conflito complexo, os seus esforços não se têm limitado ao problema dos refugiados. A ECOWAS, sendo uma organização regional multilateral com recursos e capacidade limitados, foi forçada a agir devido à recusa da comunidade internacional em se envolver e porque os membros da ECOWAS tinham interesse directo na paz na sua região. Ao longo de cinco anos, a ECOWAS conseguiu separar as partes beligerantes, negociar, controlar e fomentar sucessivos cessar-fogos e acordos de paz, repatriar refugiados e pessoas deslocadas para as suas localidades, tudo sem se deixar envolver no próprio conflito.
A Libéria ainda não recuperou a condição de Estado em exercício. O facto da comunidade internacional não actuar apoiando os esforços pioneiros da ECOWAS constitui um factor significativo. Ao longo de quase quatro anos, a comunidade internacional manteve-se à margem. Além de atrasados, os esforços das Nações Unidas têm-se revelado lentos e sub-financiados. Os repetidos apelos das Nações Unidas à comunidade internacional para proporcionar apoio financeiro e logístico à ECOWAS têm tido uma resposta algo desinteressada.
Depois existe Ruanda. Ironicamente, o genocídio e as deslocações maciças da população ruandesa, em 1994, começaram num contexto de esforços de paz regionais para resolver um problema de refugiados que se arrastava há 35 anos. Os massacres do ano passado, reiniciaram a guerra civil, tendo começado o êxodo de refugiados após o assassinato dos presidentes do Ruanda e do Burundi quando regressavam de uma reunião regional para a paz, na Tanzânia.
Depois da invasão de 1990 por um exército de refugiados, os Estados vizinhos do Ruanda -- Burundi, Tanzânia, Uganda e Zaire -- todos com um largo número de refugiados ruandeses, envolveram-se activamente em negociações visando o cessar-fogo e um acordo de paz. Em 1991, uma Conferência Regional dos cinco Chefes de Estado redigiram a Declaração de Dar-es -Salaam, que estabelecia os princípios para uma solução regional do problema dos refugiados ruandeses, incluindo o direito ao repatriamento e o compromisso pelos Estados vizinhos do Ruanda de naturalizarem os refugiados que desejassem ficar. O ACNUR cooperou activamente com os esforços regionais e a OUA afectou um Grupo Neutro de Observação Militar para fazer o acompanhamento do cessar-fogo.
Com início em Junho de 1993, o Conselho de Segurança das Nações Unidas criou duas Operações de Manutenção da Paz para apoiar o processo de paz regional. As Nações Unidas tinham recusado pedidos anteriores da Conferência Regional para ajudar a OUA no acompanhamento do cessar-fogo de 1991 e de Março de 1993. A Missão de Observação das Nações Unidas no Uganda-Ruanda (UNOMUR) foi colocada no lado ugandês da fronteira como medida temporária para gerar confiança e fazer o acompanhamento da fronteira, verificando se não chegava ao Ruanda qualquer assistência militar.
Em Outubro de 1993, o Conselho de Segurança criou uma Missão de Assistência das Nações Unidas para o Ruanda (UNAMIR) para fazer o acompanhamento do acordo de cessar-fogo e da situação de segurança e do regresso de refugiados e pessoas deslocadas.
Em Agosto de 1993, o Governo do Ruanda e a Frente Patriótica do Ruanda (RPF) assinaram um acordo de paz que exigia o estabelecimento de um Governo de transicção de base alargada e eleições democráticas no Ruanda. Apesar da implementação ser bastante lenta, as esperanças eram grandes. Entre Agosto de 1993 e Abril de 1994, quase dois terços de 1 milhão de pessoas deslocadas regressaram ao seu país. O repatriamento voluntário foi planeado para 1994, o mais tardar. Contudo, em Abril de 1994, a linha dura do Governo do Ruanda, que se opunha à partilha do poder, destruiu o processo de paz e moveu um campanha de genocídio contra os Tutsis.
Os Estados da África Central e a OUA envidaram grandes esforços para debelar a crise de refugiados ruandeses. Mantiveram um processo de negociação de longo prazo, comprometendo-se a naturalizar os refugiados que não fossem repatriados, serviram de intermediários em numerosos cessar-fogos, organizaram um grupo de observação militar da OUA e celebraram um acordo de paz. Para isso, tiveram o apoio da OUA e do ACNUR, mas as Nações Unidas mantiveram-se à margem deste processo até muito tarde. Por fim, as condições no interior do Ruanda, com um governo fraco, incapaz de controlar os seus próprios partidos dominantes e as forças militares, conduziram ao desastre.
A intervenção em situações de refugiados é uma tarefa nova para muitas organizações internacionais, apesar de algumas serem mais experientes do que outras. Muitas vezes, são capazes de agir mais rapidamente do que as Nações Unidas. Os actores regionais têm interesse directo na resolução dos conflitos e podem ter maior conhecimento e sensibilidade relativamente aos fundamentos dos conflitos e principais intervenientes.
Dependendo da região -- com a OTAN, ASEAN e OEA, relativamente ricas e fortes e a OUA e a ECOWAS muito pobres e menos eficazes -- as organizações regionais podem ter falta de recursos militares, logísticos e económicos. As entidades regionais também podem variar quanto à forma e capacidade das suas estruturas, mandatos, processos decisórios, burocracias e instituições.
Organizações regionais que demonstram iniciativa e vontade como a ECOWAS ou a OUA estão habilitadas a receber assistência da comunidade internacional. Essa assistência de apoio não se tem verificado ou, então, tem sido insuficiente ou tardia. O Secretário-Geral, a Assembleia Geral e o Conselho de Segurança tomam decisões e falam com entusiasmo acerca de delegação de responsabilidades regional, cooperação regional, potencial regional e mecanismos regionais. Mas, o providenciar de forças necessárias para a manutenção da paz, embargos de armas e económicos, representantes especiais do Secretário-Geral, notificações de crimes de guerra, recursos financeiros, assistência logística e outras medidas de apoio aos esforços regionais, não não se tem efectuado atempadamente.
Infelizmente, a guerra civil na Libéria pode servir de modelo para as crises de refugiados dos anos 90. Apesar dos esforços da ECOWAS e dos esforços tardios da ONU, as facções liberianas, cada vez mais fragmentadas, não conseguiram reerguer de novo o seu Estado. A principal justificação para a intervenção da ECOWAS foi a de que "existia um Governo na Libéria que não conseguia governar e impor-se às facções de combatentes que mantinham refém toda a população." Esta descrição pode aplicar-se ao Afeganistão, Angola, Somália ou a um certo número de outros Estados debilitados, fracos, devastados por conflitos internos, guerras civis, separatismo, divisões, conflitos étnicos e tribais, em que as instituições nacionais se desintegraram e o Estado não é capaz de garantir a segurança dos seus cidadãos sem assistência do exterior.
As soluções regionais requerem acções interdependentes. Os países de acolhimento não podem reduzir os seus encargos com os refugiados a não ser que países de reinstalação aceitem alguns refugiados ou o país de origem permita o regresso em segurança e com dignidade. Quer na América Central quer na África Central, a boa-vontade dos países de acolhimento em naturalizar a diminuta população residual que decidiu não regressar, foi um factor que pesou nesses acordos regionais. Na América Central e na África Ocidental e Central, a cooperação do país de origem foi facilitada pelas acções dos países vizinhos, no sentido de acabar com o apoio, recrutamento e bases para refugiados-combatentes. A cooperação do Vietnã com o PIA foi reforçada pelo programa da União Europeia de ajuda aos retornados e pela perspectiva do Vietname restabelecer relações políticas e económicas com outros Estados.
A abordagem regional para os problemas dos refugiados é normalmente prevista na presunção de que o problema dos refugiados representa apenas uma pequena parte de um problema global, num processo mais alargado para restaurar a paz. A magnitude do desafio excede a capacidade de acção separada quer dos actores regionais quer do ACNUR.
Nos casos aqui analisados, o ACNUR agiu de forma admirável. Mas não pode fornecer tropas de manutenção da paz, ameaçar julgamentos de crimes de guerra, impor embargos ou tomar outras medidas oportunas de apoio a iniciativas para a paz. As Nações Unidas -- em particular o Conselho de Segurança, cujos principais poderes não contemplam nenhum dos interesses estratégicos em jogo -- têm sido lentas em apoiar os esforços regionais com algo mais do que simples retórica.
Na era do pós-Guerra Fria há pouco incentivo ou interesse por parte da comunidade internacional para intervir em conflitos internos. Os fundamentos, normas e métodos da intervenção humanitária estão em contínua mudança e transição. Além disso, com a retirada da Somália e prolongado não envolvimento na Libéria, Haiti, Ruanda e outros locais com problemas, para muitos da comunidade internacional, as palavras de Neville Chamberlain, em 1938, mantêm-se contemporâneas: "Como é horrível, fantástico e incrível que estejamos aqui a cavar trincheiras e a ensaiar máscaras antigás porque há uma disputa num país longínquo entre pessoas sobre as quais não sabemos nada!".
Para os actores regionais, os problemas não são "longínquos". As organizações regionais, pela sua própria base de apoio, têm um contacto muito mais próximo com as realidades locais. Com o fim da Guerra Fria, muitas organizações regionais dispoem de maior flexibilidade, liberdade de acção e incentivo para intervir em conflitos locais que não envolvem atores globais.
As Nações Unidas reconheceram que os acordos regionais possuem um potencial que deveria ser utilizado para preservar a paz internacional e prestar assistência aos refugiados. A cooperação das Nações Unidas com as agências regionais pode assumir várias formas, nomeadamente: consultas, apoio diplomático mútuo, apoio operacional e assistência técnica; afectação conjunta de forças - como na Libéria e no Ruanda, e operações conjuntas, como por exemplo, a missão da ONU - OAS no Haiti. Para uma cooperação efectiva, é necessário uma divisão clara de trabalho para evitar sobreposições e rivalidades institucionais e conseguir uma abordagem consistente para um problema comum.
No entanto, a comunidade internacional não pode simplesmente "delegar responsabilidades" em organizações regionais se estas já forem fracas. O potencial das organizações regionais deve ser apoiado com recursos, acções, tropas, embargos e, em particular, com a assistência na criação de instituições regionais mais sólidas. Na América Central, ainda no contexto da guerra fria, recebeu apoio internacional substancial a abordagem regional patenteada pela CIREFCA. Mas no período pós-Guerra Fria, na Libéria e no Ruanda, perante esforços regionais heróicos quase a atingir os seus objectivos, a comunidade internacional fez muito pouco, muito tarde.
A propósito das tentativas de intervenção das Nações Unidas no Ruanda, após o início do genocídio, o Secretário Geral afirmou "Trata-se de uma falha, de uma falha, não só das Nações Unidas, mas também da comunidade internacional...É um escândalo". Infelizmente, as Nações Unidas também são fracas, a experiência longa e amarga com conflitos internos diz-nos que a intervenção exterior tem poucas probabilidades de melhorar a situação. Esforços regionais integrados podem melhorar tais probabilidades. Tem revelado algum sucesso a combinação de recursos e experiência globais com interesses e sensibilidades regionais. Não existem quaisquer garantias, mas a comunidade internacional deve utilizar todos as armas de que dispõe.
Barry N. Stein
Professor de Ciência Política
Universidade Estatal de Michigan
Package deals in "Refugees" I - 1995 pág. 3-7, publicada pelo ACNUR, Genebra
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